东莞市二次供水现状分析

东莞市东江自来水有限公司   莫仲平

 

       摘  要：二次供水设施建设及管理是个全国性的难题，随着四部委要求加强改进二次供水设施建设管理通知的颁布，二次供水的工作被正式提上了工作议程，现阶段法律风险和巨额亏损是全国二次供水管理的一大障碍。本文结合东莞市二次供水的现况，对二次供水建设管理存在的问题进行分析探讨。

       关键词：二次供水；管理模式；管理体制；统建统管；服务加价；可持续发展

 

       一、二次供水的定义

       “二次供水”是相对于城市市政直供而言的，可以将市政直供自来水的方式叫做“一次供水”，而将在市政直供基础上进行加压、储存再供水的方式称之为“二次供水”。在我国不同的法律法规中对“二次供水”描述稍有不同，但意义相近。如：《城市供水水质管理规定》（建设部令第156号）中定义：“二次供水是指单位或者个人使用储存、加压等设施，将城市公共供水或者自建设施供水经储存、加压后再供用户的形式。”在《二次供水工程技术规程》（CJJ140—2010）中定义：“当民用与工业建筑生活饮用水对水压、水量的要求超过城镇公共供水或自建设施供水管网能力时，通过储存、加压等设施经管道供给用户或自用的供水方式。”

       二、东莞市二次供水的现状

       随着城镇化水平的提高,东莞市高层建筑剧增,生活小区日趋密集,原有的供水系统逐渐不能满足需要,二次供水已经成为东莞市城市供水的主要方式，，也将成为日后整个供水系统的一大变革。市民要求完善二次供水管理、确保水质安全的呼声越来越高。但二次供水管理受政策、资金、产权、维护等方面因素影响，矛盾突出，普遍存在一系列的问题。

       （一）二次供水设施损坏严重，存在较大安全隐患。

       东莞市二次供水设施建设年代久远，随着房改房的产权转归私人所有，原有管理单位解散，房屋的公共部分无人管理，造成了二次供水设施逐渐的损坏或被遗忘。镀锌管作为主力管道运用到早期建设的高层楼宇，由于管道质量差，使用寿命较短，往往锈蚀腐烂，漏损严重；早期的房屋建设标准参差不齐，仅靠市政供水富余压力就能直供水到3楼以上，并不存在二次供水加压设施或预设条件，随着近年来城市的不断发展,一些区域的富余压力产生变化，旧区二次供水设施的改造势在必行，但由于部份旧区没有预留二次供水设施建设的空间，改造难度大。二次供水设施损坏严重，无论从用水还是房屋建筑方面来说都存在较大安全隐患

       （二）管理体制不适应当前二次供水发展的要求。我国长期以来对二次供水管理关注不足，至今国家和省未制定二次供水管理的条例，管理体制不适应当前发展的要求。受管理体制影响，东莞市供水区域内的二次供水管理模式呈多样化，管理主体各异，管理水平参差不齐，给二次供水管理带来许多新问题。一些效益较差的企业，由于缺少资金，忽视二次供水的管理。一些新建小区的物业部门对供水设施缺乏管理，特别是一些小区频繁更换物业公司，供水设施的定期清洗、维护更是难以保证。

       （三）二次供水管理模式不合理。东莞市供水范围内的居民住宅二次供水设施大多采用由开发商负责建设、物业公司负责设施运行和维护管理的模式。分散管理将建设与管理分割，直接产生以下问题：

       1、供水设施质量存在隐患。因缺乏统一的二次供水设施建设管理标准，建设单位和管理人又分属不同的利益主体，建设单位为追求最大化的利益，在二次供水设施建设和材料选择上低质化，水池、水泵、管道等材质良莠不齐，运行故障频发，造成后期管理服务正常运营难以为继，严重影响居民安全、正常用水。

       2、设施管理维护不到位。除了建设环节存在问题外，在二次供水日常运行和维护管理过程中，由于管理单位缺乏专业技术人员，维修、管理服务不到位，使二次供水设施设备得不到正常的维护、保养和更新，影响设备正常运行，一旦发生故障不能及时检修，影响居民正常用水。同时，由于没有专业的水质检测设备和人员，对二次供水水质无法按照有关规定进行检验、监测和公告，故二次供水水质得不到保障。

       3、收费矛盾突出。东莞市的二次加压服务费标准远低于二次供水的管理成本，部分物业公司除收取二次加压服务费外，还会根据运营成本通过物业管理费进行加收，但因物业管理费组成不透明、收费标准不统一，易导致二次管理维护费用多重收取，加之维护管理不到位，造成二次供水水质差、电耗高、漏损严重，实际分摊到户的管理费用过高等现象频发。因二次供水设施漏损严重，物业公司撤场后水费收缴纠纷不断，很多用户甚至拒交水费。

       （四）二次供水设施改造资金筹措困难。东莞市的老旧二次供水设施数量较多，改造费用巨大。依照《中华人民共和国物权法》相关规定，一般意义上物权应该实施“责、权、利”对等原则，在老旧二次供水设施改造资金筹措中按照“谁家孩子谁抱”的方式实施，即可以采用从住宅专项维修资金列支或业主筹措现金的方式。但实际操作性不强，具体情况如下：

       1、由于前期立法的滞后性等历史原因，导致部分已建小区（楼宇）没有缴存住宅专项维修资金。因此根本无住宅专项维修资金可用。

       2、由于住宅专项维修资金需要三分之二以上业主通过方可使用，而许多小区的供水模式为“一次供水”和“二次供水”共存，二次供水用户本身就少于小区总户数的三分之二，所以想通过使用异常困难。也有些小区的入住率低于三分之二，通过使用同样困难。

       3、由于早期缴存的住宅专项维修资金过低或已被其它项目列支，可使用资金微薄远不足以支付老旧二次供水设施改造。

       4、由于用户的经济水平和用水需求存在差异，要百分之百业主同意筹措现金改造老化二次供水设施非常困难。

       （五）运行与管理费用没有落实。生活饮用水不同于普通商品，从属于社会公共资源、关乎国计民生，长期以来供水价格受政府管控，现行的水价定价机制是以已发生的财务水平来衡量未来水价，自来水的价值往往被低估，水价往往仅能维持 “一次供水”正常的供水费用，不包括“二次供水”的运行与管理的费用，供水企业在自负盈亏的经营模式下无法靠“一次供水”的收入承担“二次供水”庞大支出。面对一无资金来源，二无政策依据的状况，供水企业难以简单的承接居民生活二次供水运营。从管理上看，二次供水与一次供水有着不同的运营和管理特点，涉及面广，各类情况极其复杂，供水企业在运营管理过程中需要提供个性化和精细化的服务，按照目前国家对供水企业人员成本定位情况，显然难以做到。国内部分先行试点管理的城市就曾因为没有落实运行与管理费用而陷入亏损，难免会发生经营资金被“二次供水”占用而降低“一次供水”的水质和服务水平的情况，降低供水企业接管二次供水的积极性，这种错误做法应该予以纠正。

       （六）市民对二次供水普遍了解不够。随着社会的发展，市民的维权意识逐渐加强。但在二次供水管理方面，市民往往缺乏对二次供水设施产权归属的认识，没能充分认识到产权人的权利与义务，导致无法以正确的方式去捍卫权利和履行义务，常会因为各家意见不统一、产权不清晰等原因，造成二次供水设施日常维护管理及大修改造资金筹措困难，致使部分居民楼宇出现的二次供水设施问题难以解决。此外，部分市民也存在认识误区。认为“只要跟水有关系的事就应该由自来水公司负责处理”，导致供水企业经常成为二次供水设施维护管理纠纷中的焦点。从而也激化了市民、物业服务企业及供水企业之间的矛盾，二次供水的建设改造及委托管理工作难以推进，制约了供水服务的提升。

       三、对东莞市二次供水的建议

       （一）明确二次供水管理责任主体和监管部门，加强政策支持，引导二次供水规范化、专业化管理。管理主体设置应尽量简单，管理环节尽量减少，避免多头管理造成权责不清，建议由属地供水企业或其关联专业公司来承接二次供水管理。目前监督管理部门涉及城建、水务、卫生、发改委、房管等多个部门，多头管理的弊端应从源头予以厘清，尽快出台二次供水管理办法细则和相关政策规范。加强政策支持和可行性，引导专业管理公司使用远传抄表、远程监控和供水云数据建设等新型技术，促进和鼓励创新，以降低二次供水管理的社会总成本

       （二）统建统管，提升工程质量及管理水平。二次供水设施的管理与建设密不可分，专业的维护管理离不开规范的建设。二次供水设施无论是新建还是改造，统建统管的模式对于其建设质量将会起到很大的提升作用。管理方同时作为建设方，建设过程中将会严格按照日后管理的思路及运营成本去规范二次供水设施的建设，为日后管理提供了更好的技术和质量条件。二次供水设施建设推行统建统管的模式，可以合理控制建设及管理成本，使建设管理一步到位，简化了建设单位及管理单位之间的移交流程，大大提升工程质量。

       （三）制定“服务加价”的单一收费标准，鼓励供水企业参与二次供水管理的完善，促进行业竞争，提升管理专业水平。供水企业作为国有企业，肩负服务社会的重大责任，同时供水企业在自负盈亏的经营模式下也促使它必须具备私企微利保本的经营模式。基于国企性质，供水企业一旦接管二次供水管理将难以撤离，但接管后将面临管理成本、设备老化改造等问题，按物权法规定，二次供水设施产权属全体业主共有，改造费用由全体业主共同承担，但从上文可知二次供水设施接管后要求用户再次共同出资改造的可行性极低。对于管理企业，改造资金不足难以改造，漏损日益严重；对于市民，用水得不到保障，投诉严重。双方述求达不到满足，在一定程度上会触发二次供水管理单位与产权人之间矛盾，从而上升到社会矛盾，甚至形成影响社会稳定的群体性事件，但二次供水设施属于全体业主共有的产权，政府暂时没有太大的权力，只能作为协调部门，难以彻底解决问题。

        为了解决二次供水接管后的改造费用的筹集问题，避免再次要求用户出资而产生的矛盾，建议在不更改产权的前提下把二次供水接管后的一切管理事务交由二次供水管理单位负责，其产生的一切费用（含改造费用及运行电费等）通过“服务加价”模式收取，随用户每一抄表周期的实际用水量计费缴费，用户只需通过水费形式以二次供水水费标准向二次供水管理单位缴交二次供水管理费费用及用水费用即可得到水质水压的保证。“服务加价”模式既遵循了《物权法》的法律精神，也最大限度兼顾了市民的支付能力，保持了收费可以随市场成本变化及时调整的“可增可减”的定价机制，让管理收费更符合市场规律，更有利于二次供水健康、可持续发展，更有利于促进市民节约用水意识。

 

       参考文献：

       [1] “广州中心城区二次供水现状与分析”，《中国供水节水报》，2013，8。

       [2]茆永高，“二次供水管理中存在的突出问题及对策建议”，《淮安市区高层住宅二次供水现状调查》 ，2014,12。

       [3] CJJ140—2010，《二次供水工程技术规程》。

       [4] 建设部令第156号，《城市供水水质管理规定》。