二次供水管理模式分析与建议

 

       近年来，随着经济建设的飞速发展和城镇化进程的加快，与国内其它城市一样，笔者所在东莞市关于二次供水的水压、水质投诉也越来越多，居民要求供水企业抄表到户的呼声越来越高。现时，由于二次供水的管理涉及到二次供水设施产权归属、加压设施（包括水泵、水池）的保养维护、二次供水的消毒、小区内供水系统与消防系统如何剥离等一系列问题有待明确；同时，二次供水接收管理势必增加供水企业的人力、物力投入，使供水企业经营具有一定的压力。但是，无论从确保城市供水安全、提高供水水质等大原则上，还是从来自政府的施政要求和民众的诉求来看，对二次供水进行规范、有效和专业化管理是大势所趋。

       一、二次供水的定义和形成

       （一）二次供水的定义

       “二次供水”是相对于城市市政直供而言的，可以将市政直供自来水的方式叫做“一次供水”，而将在市政直供基础上进行加压、储存再供水的方式称之为“二次供水”。在我国不同的法律法规中对“二次供水”描述稍有不同，但意义相近。如：《城市供水水质管理规定》（建设部令第156号）中定义：“二次供水是指单位或者个人使用储存、加压等设施，将城市公共供水或者自建设施供水经储存、加压后再供用户的形式。”在《二次供水工程技术规程》（CJJ140—2010）中定义：“当民用与工业建筑生活饮用水对水压、水量的要求超过城镇公共供水或自建设施供水管网能力时，通过储存、加压等设施经管道供给用户或自用的供水方式。”

       （二）二次供水的形成

       1、由于地势较高形成的二次供水

       我国的地势多样，有不少的山地、丘陵地貌，地势高低起伏，部分区域的地势较高，导致供水压力不足而采取二次加压，如西南地区的山地和东南地区的丘陵高低起伏，有不少采用水泵加水塔或水池加水泵的联合供水方式。

       2、由于楼层较高形成的二次供水

       从高层和多层建筑的构成来看，又可以分成三类：

       （1）历史遗留的集资房、福利房：这部分楼宇一般是原来的政府单位、民营企业等机构的宿舍楼宇。这些楼宇以多高层建筑为多，二次供水方式一般为加压泵加水池（箱）联合供水模式，楼宇使用伊始一般由供水企业抄总表，总表后由用水机构或业主自行安装分表，并由机构委派专人负责二次供水设备的保养维护和水费收取工作。

       然而，随着这些机构的关、停、并、转，越来越多楼宇的二次供水呈现无人管理的尴尬局面，而居民对水质、水压的要求却越来越高，因此寻求供水企业帮助就成了他们走出困局的首选。

       （2）大型花园式社区：从上世纪90年代开始，城镇化进程中大量农村人口向城市汇聚，特别是东部沿海和内陆交通枢纽的一、二、三线城市房屋刚性需求巨大，市区的大型花园社区建设如火如荼，高层和中高层建筑林立，这些新型社区多采用变频水泵加压或水池加水泵联合供水方式。

       （3）繁华地段新建的高层写字楼、商住楼：这部分楼宇一般楼层较高，多采用分区供水，二次加压电耗较高。

       3、由于长距离输水形成的二次供水

       由于水资源分布不均或经济发展不均衡，部分区域需要长距离输水调水。由于管道摩擦等造成水力沿程损失，需要在输配水过程中加压补充动力形成二次供水。

       二、二次供水管理模式对比分析

       二次供水管理是个全国性的问题，近年来深圳、吉林、天津、沈阳、重庆、宁波、江门等城市先行先试，开创了一些管理模式并取得了一定的经验与教训，值得我们总结借鉴、综合发展与创新。

       （一）不同二次供水管理模式的特征分析

       为探索适合笔者所在城市的二次供水管理模式，近年来笔者走访了这些城市进行交流并查阅相关资料，基本特征分析如表-1：

       （二）二次供水管理难点分析

       1、顶层设计缺失：生活饮用水不同于普通商品，从属社会公共资源关乎国计民生，国际上普遍实施特许经营，政府参与管控。由于我国改革开放后经济发展和城镇化进程迅速，高层楼宇建设突飞猛进、一日千里。政府在相当一段时期内集中精力搞经济建设，没有对二次供水管理给予足够关注，所以二次供水水质污染和服务投诉越来越多，规模越积越大，影响越来越广，使二次供水管理发展成为全国性的问题。而今二次供水管理矛盾的多样性又制约了相关管理条例或指引的制订，但从趋势上讲越早进行顶层设计越容易介入管理。

       2、产权含糊不清：依照《中华人民共和国物权法》相关规定，二次供水设施属于业主共有产权，物权受法律保护。特别是小区供水的加压泵房产值较高，业主不会轻易放弃，强硬对产权进行变更容易引发纠纷，有违法律。事实上二次供水设施作为建筑的附属设施，与主体建筑紧密关联，相对主体建筑而言价值又较低，剥离困难。所以，在国家没有出台司法解释的情况下，对二次供水设施的产权进行移交存在较大的法律风险。在统一运营模式、管养分离模式和双轨制模式中均有强制性的产权移交行为，在实际操作中遭遇重重困难。而政府主导模式和同城同价模式又存在较大的模糊空间，对产权归属不予明晰，就形成“不知谁的东西就管了起来”的现象，无法落实“责、权、利”对等的问题，待日后二次供水设施需要大修改造时矛盾将显现，管理难以持续。各种管理模式的产权处置方式如表-2:

       管网设施改造资金筹措困难：一般意义上物权应该实施“责、权、利”对等原则，在管网设施改造资金筹措中就可以按照老百姓常说的“谁家孩子谁抱”的方式实施，即可以由住宅专项维修资金列支或业主筹措资金。可是，《住宅专项维修资金管理办法》于2008年2月1日起施行，实际开始缴存维修资金的时间更迟，造成目前最迫切需要实施管网设施改造的房子大多没有缴存维修资金，所以“住宅专项维修资金列支”只是一句空话。即便小区有缴存，依照《住宅专项维修资金管理办法》相关规定，需“占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过使用建议”，鉴于部分小区入住率和二次供水用户数量的占比就达不到三分之二的现实，使用住宅专项维修资金成了“镜中花水中月”。所以，相对于维修资金，很多小区选用现金筹措的方式，但操作中也因为有些业主没有入住或生活困难，很难让100%的业主都出资，造成管网设施改造资金缺口。各种管理模式的设施改造资金筹措方式明细如表-3：

       运行与管理费用没有落实：自来水作为社会公共资源，供水价格受政府管控，现行的水价定价机制是以已发生的财务水平来衡量未来水价，自来水的价值往往被低估，水价往往仅能维持 “一次供水”正常的供水费用，不包括“二次供水”的运行与管理的费用，所以自负盈亏的供水企业无法靠“一次供水”的微薄收入承担“二次供水”庞大支出。部分先行试点的城市因为没有落实运行与管理费用而陷入亏损。有些政府采取承诺记账，该方式不但降低供水企业接管二次供水的积极性，而且会发生经营资金被“二次供水”占用而降低“一次供水”的水质和服务水平的情况，应避免发生。由一次供水收入补贴二次供水支出，即便达到收支平衡，也在事实上形成一次供水用户补贴二次供水用户的情形，在没有证明“一次供水用户”比“ 二次供水用户”富裕的情况下有失社会公平和正义，建议遵循“用者自负”的原则。而按建筑面积向开发商一次性收费的方式受人为因素影响大，而对后期二次供水管理成本市场变化难以估计，难免发生卯吃寅粮或资金挪用现象，或将导致后期运营成本缺乏而损害用户利益。各种管理模式的运行与管理费收取方式如表-4：

       （三）试点小区的运营情况举例

       东莞市东江自来水有限公司对中心区、教师村、公路局宿舍和二轻宿舍4个小区进行试点管理，通过3至5年的管理取得一些经验。

       试点管理的模式为我司抄表到户和负责二次供水设备保养维护及电费缴交工作。二次供水设施的产权未明确。上述4个小区二次供水管理维护的核算成本为0.68元/m3，具体管理成本明细如表-5：

       备注：【1】包含在银行同期贷款利率下管网设施改造总费用所发生的借款费用约0.55元/m3，折旧年限为20年。

 

       目前，东莞市东江自来水有限公司二次供水管理收费按市物价局文件，以居民水价1.58元/ m3的15%加收管理费，即二次供水管理收费标准为0.237元/ m3。根据宁波、重庆等城市大范围接管二次供水的经验来看，二次供水每立方米的水压提升电耗约为0.5至0.7kwh，以居民电价0.61元/kwh计算，电费成本为0.31元，仅电费一项就高于东莞市目前的二次供水管理收费标准，意味着供水企业如果接管二次供水将面临巨额、持续的亏损。因此，完善二次供水管理的当务之急是必须理顺二次供水管理收费标准。

       三、完善二次供水管理模式的建议

       评价二次供水管理模式是否科学、合理：一看管理模式有无将社会总成本降至最低或较低，其中社会总成本包含二次供水管网设施建设成本、运行成本、管理和维护成本等；二看管理模式效率是否最高或较高，效率包括水质提升、服务水平提升和供水安全保障提高等。

       当下，二次供水的规模越来越大，一二线城市的二次供水用户规模已经超过或即将超过一次供水用户规模，二次供水问题将引起聚焦并成为民生议题，需十分重视并落实好城镇“最后一公里”的安全优质供水问题。对管理模式设计提出以下六点建议：

       （一）国家或建设部尽快出台二次供水管理办法和相关技术规范，明确二次供水管理责任主体和监管部门，引导二次供水规范化、专业化管理。管理主体设置应尽量简单，管理环节尽量减少，避免多头管理造成权责不清，建议由属地供水企业或其关联专业公司来承接二次供水管理。目前监督管理部门涉及城建、水务、卫生、市政、房管等多个部门，多头管理的弊端应从源头予以厘清。相关技术规范要引导专业管理公司使用远传抄表、远程监控和供水云数据建设等新型技术，促进和鼓励创新，以降低二次供水管理的社会总成本。

       （二）《物权法》以法律形式保障业主权利，应尊重和遵守。《物权法》作为国家大法兼顾方方面面，其权威性不容挑战，更不会轻言修订，所以完善二次供水管理时切忌强制或变相剥夺业主的共有产权，在不更改产权的前提下可由管理单位与业主委员会签订《二次供水设施委托管理合同》，基于法律合约和市场经济规律模式来完善二次供水管理。

同时，依照《物权法》：“业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利不履行义务。”的规定，对二次供水用户进行普法宣贯，按照“责、权、利”对等和“用者自负”的原则，落实二次供水设施改造和管理费用。

       （三）尊重市场规律，以“服务收费”的模式筹措管网设施改造资金和运行管理费用。服务收费模式是随用户每一抄表周期的实际用水量计费缴费，按普通居民每月每户用11至15m3水计算，每月多支出10元左右，最大限度保障了市民的支付能力，保持了收费可以随市场成本变化及时调整的“可增可减”的定价机制，让管理收费更符合市场规律，更有利于二次供水健康、可持续发展，更有利于促进市民节约用水意识。

       （四）定期核算二次供水成本，制定科学合理的价格，建立价格与成本的联动机制，引导二次供水健康可持续发展。由物价部门制定的水价过低已成惯例，水价低一度被认为是促进招商引资，保障民生的有力措施。然而对于自负盈亏的供水企业来说，确保收支平衡是必须的，不然企业生存无法维系，勒紧裤带减少支出的财务策略严重制约了供水设施和工艺的升级改造，影响到自来水水质和服务水平的提高。低水价政策一方面造成中国居民的水费支出占居民总体消费比率大大低于欧美国家，而另一方面表现为居民热衷购买数百倍于自来水价格的桶装水来饮用，结果非常矛盾。所以有必要让水价和二次供水管理收费标准回归到市场规律的轨道上来，兼顾供水和用水双方的利益，鼓励供水企业参与完善二次供水管理的积极性，引导二次供水健康可持续发展。同时二次供水成本核算区域范围要扩大，比如扩大至全市、全省甚至全国，而不是紧盯某一家企业的成本，目的是让专业公司形成竞争，让管理好的企业获取更高利润、更大发展，让管理差的企业设法提高效率、降低社会总成本。

       （五）制定多套服务收费标准，让用户选择适合自身的管理服务种类。服务收费标准可以根据是否包含管网设施改造费用分为两种：

       第一种为有限服务管理模式：即目前国内多数试点城市采用的收费标准，该标准只提供日常运行管理费用，不包括日后二次供水设施大修和改造的费用，日后大修和改造所需费用由住宅专项维修资金列支或由用户筹措现金解决。

       该模式的优点是日常用水缴费标准较低，目前该服务模式合理收费标准约为0.80元/ m3；缺点是业主委托管理前必须先筹措大额资金对设施进行改造，其操作难度前文已分析，不再赘述。势必造成用户若干年后再为筹措管网设施改造费用而发愁。执行该收费标准，制度上需要设置委托管理退出机制，避免日后纠纷。

       第二种为终身服务管理模式：该模式将管网设施改造和运行管理费用一起分摊到单位水价中，随用户每一抄表周期的实际用水量计费收取。

       该模式的优点是用户将二次供水管理的所有问题“一脚踢”给专业公司处理，日后不再为二次供水管理操心，专业公司需对到用户终端水表处的水质、水量和水压负全责，没有推诿的空间；缺点是日常用水收费标准较高，现阶段测算约为1.80元/ m3。假若政府可以提供首次管网设施改造资金扶持或全额贴息贷款，其收费标准可以降至1.25元/ m3，具有可行性。

       政府设立“大厦优质水”奖励基金或贴息贷款，扶持二次供水管网设施改造。东莞市东江自来水有限公司于2011年至2014年对辖区的二次供水用户进行普查，发现部分用户虽然迫切希望将二次供水设施委托供水企业管理，但却无法筹足二次供水设施的改造资金，特别是随着原来企事业单位关、停、并、转，部分宿舍楼宇出现无人管理的境况，水质和服务变差群众多有怨言。因此，建议政府设立“大厦优质水”奖励基金或贴息贷款，促进二次供水管网设施改造，改善民生，实现二次供水专业化，规范化管理。与此同时，政府小部分扶持资金可以拉动供水管网设施改造大额投资消费，对地方经济建设、就业和社会和谐有促进作用。